Análisis de la inversión pública en cultura en la Ciudad de Buenos Aires

En este número de Emprende Cultura se nos presenta el desafío de analizar información presupuestaria con el fin de estudiar la inversión pública en cultura en la Ciudad de Buenos Aires. Teniendo en cuenta la falta de familiaridad de quienes no son especialistas con la terminología económica y presupuestaria, nos propusimos realizar un ejercicio práctico de posibilidades de uso de la información disponible, a partir de una recategorización que permita generar una interpretación alternativa a la que surge de analizar las categorías existentes.

Presupuesto cultural en la Ciudad de Buenos Aires

El objetivo del presente informe es analizar el lugar que ocupa la cultura en la Ciudad de Buenos Aires. Para ello, se utilizará el presupuesto en cultura, introduciendo previamente algunos conceptos y herramientas de análisis de la información presupuestaria, así como las limitaciones que la misma presenta.

Conceptos básicos. La información presupuestaria se clasifica de acuerdo a criterios internacionales. En materia de gastos, se agrupan por:

En el Ministerio de Hacienda de la Ciudad se publican los presupuestos de acuerdo a dichas clasificaciones de forma combinada.

A su vez, el gasto informado puede ser:

Herramientas para el análisis presupuestario. Existen diversos indicadores útiles para interpretar los presupuestos. Algunos de ellos son:

Limitaciones del análisis presupuestario. Un primer problema en materia de análisis presupuestario es la terminología utilizada, que no es de fácil comprensión para los no especialistas y no se ofrece un apartado que explique los términos y conceptos básicos utilizados. Es por eso que incluimos glosarios explicativos.

Una segunda dificultad relacionada con la primera es el nivel de agregación de la información disponible para el ciudadano. Al no contar con mayor grado de desagregación en los datos, resulta difícil entender en qué se materializan concretamente los gastos. Si bien la agregación de la información responde a la necesidad de armonizar las distintas jurisdicciones y entidades del Sector Público de la Ciudad (Administración Central, Empresas y Sociedades del Estado, Entes Interestaduales no financieros y Sector Público Gubernamental Financiero) para la generación de Presupuestos Consolidados, el Gobierno de la Ciudad admite las limitaciones que ello reporta, señalando que se está trabajando para superarlas.

Una tercera limitación radica en la falta de criterios adicionales de clasificación presupuestaria que permitan leer los datos desde otro lugar, como por ejemplo mostrar los subsidios totales y no desagregados por área programática. Es por ello que nos propusimos el ejercicio de recategorizar la información disponible, agrupando los datos en producción, difusión y formación cultural.

Las nuevas categorías. Las agrupaciones elegidas pueden entenderse como eslabones de la cadena de valor cultural:

No se trata de categorías exhaustivas, pues por un lado dichas categorías no abarcan la totalidad del gasto asignado a Cultura, y por el otro algunos de los programas excluidos comprenden parcialmente a la producción, difusión y formación cultural.

Análisis presupuestario de Cultura. En este apartado se procederá a exponer los principales resultados de los gastos en Cultura para 2010-2014, a partir de las nuevas categorías presentadas.

Como punto de partida, se tiene que en los últimos 5 años se destinó a Cultura un promedio anual del 3,0% del presupuesto total y del 3,4% del presupuesto ejecutado. Comparando punta contra punta, la participación del presupuesto ejecutado cayó 1 p.p. en dicho período. En relación a las provincias argentinas, la CABA es la que más gastó en Cultura con un margen amplio, seguida en 2012 por La Pampa (1,00%), San Luis (0,87%) y Salta (0,86%):

Al realizar un análisis por categorías dentro de las partidas seleccionadas, se tiene que la difusión cultural fue el gasto prioritario en cultura, promediando el 44,4% en el período analizado, con un pico en 2012 del 49,0%. Le siguieron formación cultural, con un participación promedio del 11,2%, y producción cultural (6,2%). Sumadas, representaron en promedio el 61,9% del total del gasto ejecutado en cultura.

En cuanto a la evolución de las categorías, las que más crecieron entre 2010 y 2014 fueron las de menor participación: producción (+280,7%), seguido de formación (+249,1%), y difusión cultural (+225,6%). De este modo, las áreas más rezagadas fueron cobrando mayor relevancia en los últimos 5 años.

Otro análisis posible es comparar el grado de ejecución presupuestaria del Ministerio de Cultura con el de aquellos relacionados con la provisión de servicios básicos (aquellos que fomentan el desarrollo social, económico y urbanístico de la comunidad). Seleccionando entonces los Ministerios de Salud, Educación, Desarrollo Económico y Desarrollo Urbano, se tiene que entre 2010 y 2014 los organismos con mayor ejecución fueron los primeros dos (97,0% y 96,4%, respectivamente), en tanto el Ministerio de Desarrollo Económico (90,9%), el de Cultura (85,9%) y el de Desarrollo Urbano (83,4%), enfocado en obras públicas, tuvieron ejecuciones por debajo del promedio general (91,3%).

Haciendo foco en el Ministerio de Cultura, la ejecución presupuestaria mostró un comportamiento similar a la ejecución total, aunque con subas y bajas más pronunciadas y con un menor crecimiento acumulado (+257,5% contra +339,0%).

Las categorías con mayor porcentaje de ejecución fueron formación (95,7%) y difusión (92,8%), en tanto producción cultural fue la menos ejecutada (89,8%).

No obstante, observando la evolución de la ejecución presupuestaria entre 2010 y 2014, la producción cultural aumentó su ejecución (+0,9 p.p.), al contrario de los sucedido en formación y difusión cultural (-15,4 p.p. y -9,4 p.p., respectivamente). Esto pone de relieve el mayor interés que fue tomando la producción en la agenda cultural.

Un análisis complementario al anterior consiste en estudiar las metas físicas de estas categorías. En este sentido, se observa que las de menor ejecución fueron producción y difusión. Dentro de producción cultural, el programa menos ejecutado fue “Subsidios a la Producción Cultural” (promedió el 85,6% en 2012-2014), el cual a su vez redujo la cantidad de subsidios otorgados durante el último año, pasando de los 977 subsidios efectivamente otorgados en 2013 a 758 en 2014.

Difusión cultural promedió una ejecución del 90,9% en los últimos 3 años, aunque la cantidad de asistentes a distintas actividades culturales cayó de 6.539.080 en 2012 a 4.790.121 en 2014; los programas menos ejecutados fueron “Difusión de las Artes en el Centro Cultural Recoleta” (31,3%) y “Nuevas Tendencias en el Centro Cultural General San Martín” (75,1%).

Por su parte, formación cultural fue la más ejecutada, promediando entre 2012 y 2014 el 98,9% en cantidad de alumnos promedio y el 97,3% en cantidad de asistentes. Asimismo, ambos agregados crecieron en cantidades en los últimos 3 años (+3,0% en alumnos promedio y +4,4% en asistentes).

Por último, y en relación a la correspondencia fiscal, en 2010-2014 la CABA financió con recursos propios la mayor parte del gasto total (promedió cerca del 87% de lo presupuestado y 95% de lo ejecutado), lo que la sitúa en un lugar privilegiado en comparación con las provincias, pues le otorga mayor autonomía relativa respecto del gobierno nacional.